Inkrimping Arbeidsinspectie in strijd met ILO Verdrag 81

Onafhankelijkheid

Ten slotte, en niet minder principieel, kunnen vragen worden gesteld betreffende de onafhankelijkheid van de dienst.

Ten eerste wordt de inkrimping van de Arbeidsinspectie niet alleen ingegeven door de penibele financiële situatie van de overheid, maar ook door politieke keuzes. In dit verband kan worden verwezen naar het concept van de zogeheten inspectievakanties (goed presterende bedrijven mogen niet meer dan twee keer per jaar bezocht worden door een inspectiedienst, ongeacht van welk departement). Het concept van de inspectievakantie is niet zozeer ingegeven door de methodisch verantwoorde prioriteitstelling die binnen de Arbeidsinspectie wordt gehanteerd, maar komt primair tegemoet aan klachten van werkgevers over de kennelijke administratieve last die inspectie oplegt aan het bedrijfsleven.

“Inspectievakantie” binnen het domein van veiligheid en gezondheid is op zich overigens nog wel verdedigbaar: de Arbeidsinspectie zelf heeft een goed onderbouwde methodiek voor het stellen van prioriteiten, waarbij een goede nalevingsgraad in een bepaalde branche tot een lagere inspectiefrequentie kan leiden. Maar zoals hierboven is aangegeven (noot 33), is van verbetering van de arbeidsomstandigheden eigenlijk nauwelijks sprake – evenmin als van verbeterde naleving. Dat op grond van inhoudelijke overwegingen binnen het domein van veiligheid en gezondheid de teugels zouden kunnen worden gevierd, is dus niet te onderbouwen. Een inspectievakantie die wordt ingefluisterd door de politieke voorkeur van het huidige kabinet, staat mijns inziens dan ook op gespannen voet met art. 6 van het Verdrag, dat spreekt over onafhankelijkheid ten aanzien van “changes of government and [..] improper external influences”. Het concept van ‘vakantie-inspectie’ betekent immers dat de inzet en prioriteiten van de Arbeidsinspectie mede worden bepaald door invloeden die niet eigen zijn aan het domein van de Arbeidsinspectie zelf. De Arbeidsinspectie, om de strekking van art. 6 van het Verdrag te herhalen, is een onafhankelijke toezichthouder die in hoge mate los van de politieke agenda van de beleidsmakers zijn eigen koers dient te bepalen.¹xWeliswaar heeft art. 6 vooral ook betrekking op de rechtspositie van individuele inspecteurs, maar het zal duidelijk zijn dat politieke aansturing van de prioriteitstelling tevens gevolgen zal hebben voor de positie van de betrokken inspecteurs.

Een tweede ontwikkeling waar vanuit het idee van de onafhankelijkheid van de Arbeidsinspectie vragen bij gesteld kunnen worden, is de toenemende verwevenheid van de inhoudelijk deskundigen van het Expertisecentrum met de beleidsafdelingen van het ministerie. In artikel 9 van het Verdrag staat dat de deskundigen “are associated in the work of inspection” (cursivering JP). De in artikel 9 genoemde deskundigen zouden ondersteunend moeten zijn aan het veldwerk, als tweede-lijnsdeskundigen. In de praktijk blijkt echter dat een aanzienlijk deel van de werkzaamheden van de experts bestaat uit inhoudelijke ondersteuning van de beleidsafdelingen en, in omgekeerde richting, het ‘vertalen’ van beleid van de beleidsafdeling van het ministerie in handzame richtlijnen voor inspectieprojecten. De tijd voor de tweede-lijns ondersteuning ten behoeve van de inspecteurs in de buitendienst komt hiermee nog verder onder druk te staan – waarmee het eerder besproken probleem van de kwantitatieve onderbezetting alleen maar groter wordt. Van meer principiële betekenis is echter dat dezelfde specialisten ook projectleiders en inspecteurs van de Arbeidsinspectie ondersteunen (wat hun kerntaak zou behoren te zijn), waarbij zij al snel in een spagaat kunnen komen indien de beleidsafdeling een andere opvatting is toegedaan over bijvoorbeeld prioriteiten of een juiste aanpak dan de inspectiedienst zelf. De inhoudelijk specialisten raken hiermee een deel van hun onafhankelijkheid kwijt.

Die onafhankelijkheid, casu quo de scheiding tussen beleid, uitvoering en toezicht, is echter een fundamenteel element in een goede verdeling van verantwoordelijkheden en vormt de staatsrechtelijke basis voor het vertrouwen in het toezicht.²xVgl. Ambtelijke Commissie Toezicht (2000), Vertrouwen in onafhankelijkheid, Kamerstukken II 2000/2001, 27 831, nr. 1, p.29 “Geredeneerd vanuit onafhankelijkheid en transparantie pleit de commissie voor de scheiding van beleid, uitvoering en toezicht en is de commissie van mening dat toezicht moet worden uitgeoefend zonder directe beïnvloeding door een minister.” Vgl. ook Ambtelijke Commissie Toezicht II (2005), Toezicht: naar naleving voor de samenleving, Den Haag, p. 35 “Voor het maatschappelijk vertrouwen in het toezicht, is het van belang dat de minister zich terughoudend opstelt ten opzichte van het toezicht. [..] Een functiescheiding tussen beleid en toezicht zorgt voor de onafhankelijkheid van het toezicht.” Dat voor die heldere scheiding van verantwoordelijkheden wellicht gevreesd moet worden, blijkt uit een tamelijk cruciale passage in het Benchmarkonderzoek Rijksinspecties van het bureau Ernst & Young.³xErnst & Young (2010), Benchmarkonderzoek Rijksinspecties: Eindrapportage, p. 6 In dit rapport valt te lezen: “We hebben de indruk dat in de relatie tussen beleid en toezicht, de balans nog te veel ligt bij het aanbod vanuit de directie arbeidsomstandigheden [van de Arbeidsinspectie, JP] en dat het beleid nogal reactief is.⁴xBedoeld wordt dat de afdeling strategie van de Arbeidsinspectie zélf een voorstel doet voor de prioriteiten in het handhavingsbeleid, waarop de beleidsafdeling van het ministerie vervolgens kan reageren. De inhoud van het Jaarplan is door de directie arbeidsomstandigheden ingevuld. De beleidsafdeling [‘Veilig en gezond werken’ JP], andere AI directies en de algemeen directeur worden wel betrokken bij de totstandkoming, maar schrijven de inhoud van de te leveren producten niet dwingend voor” [cursivering JP].

Met de gecursiveerde verzuchting wordt volledig voorbij gegaan aan het cruciale gegeven dat de Arbeidsinspectie juist niet dienstbaar moet zijn aan het beleid, maar bovenal los moet staan van politieke beïnvloeding. Het bureau geeft blijk van onvoldoende inzicht in het belang van de scheiding tussen beleid en de toezichthoudende verantwoordelijkheden. Uiteraard is het goed dat de Arbeidsinspectie weet wat er speelt op beleidsniveau (en omgekeerd), maar de verantwoordelijkheden dienen helder gescheiden te blijven. Door toenemende betrokkenheid van experts van de Arbeidsinspectie bij het beleid van het ministerie dreigen niet alleen de experts zélf in een spagaat terecht te komen, terwijl omgekeerd dreigt dat de beleidsafdeling zich inhoudelijk gaat bemoeien met de activiteiten en prioriteiten van de Arbeidsinspectie – waarmee de onafhankelijkheid van de inspectie in het gedrang zou kunnen komen.